——2017年7月13日在漯河市第七届人民代表大会

常务委员会第二次会议上

市人民政府副秘书长   效剑锋

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受市政府委托，就《漯河市城市市容和环境卫生管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明，请予审议。

一、制定《条例》的必要性

城市市容和环境卫生管理是维持城市正常运转的一项基础性工作，对于提升城市整体功能、提高人民群众生活质量、促进社会文明进步，具有十分重要的意义。近年来，我市城市市容和环境卫生管理部门认真贯彻落实国务院《城市市容和环境卫生管理条例》和《河南省<城市市容和环境卫生管理条例>实施办法》，我市市容和环境卫生管理水平得到有效提升，市民的市容环境卫生保护意识不断增强，创造了整洁、优美的城市环境。

随着经济社会发展和新型城镇化的加快推进，我市市容和环境卫生管理工作也出现了许多新情况、新问题，特别是“城市牛皮癣”、马路市场、流动摊点占道经营、违规无序停车、油烟烧烤、餐厨垃圾随意处置、建筑垃圾违规清运等一系列影响市容和环境卫生的问题，受到社会各界广泛关注。而目前已有的上位法，对有的问题未作专门规定，难以满足当前管理的实际需要；有的问题规定较为原则，需要进一步细化和补充。同时，也需要通过制定《条例》，对我市“双创”的成果进行巩固。因此，有必要结合实际，制定我市的地方性法规，规范城市市容和环境卫生管理。

二、起草过程

根据《漯河市人大2017年度立法计划》安排，市政府积极组织相关部门做好《条例（草案）》的文本起草工作。

一是建立组织。成立了《条例（草案）》起草领导小组和起草小组，明确了责任分工。同时制定下发了《工作方案》，对起草工作进行了具体安排。

二是开展调研。组织起草小组成员深入社区和机关企事业单位，深入了解我市城市市容和环境卫生管理中存在的问题，广泛征求广大市民的意见和建议，并进行梳理、分析。

三是组织考察。组织起草小组部分成员分别到省内的许昌、开封以及浙江的温州、湖州、广西的北海、玉林等地，考察学习省内外已开展市容环境卫生管理地方立法的做法和经验。在借鉴外地经验的基础上，结合我市当前城市市容和环境卫生管理的现状，经过反复讨论，起草了《条例（草案）》初稿。

四是多层次征求意见。《条例（草案）》起草后，我们组织召开不同层次的论证会、征求意见会，广泛征求意见。先后邀请市法院、检察院、司法局、律师协会、党校法律专家等召开法律论证会；召集规划、园林、房管、工商、环卫、市政、城管等部门征求意见；并在《漯河日报》全文刊登《条例（草案）》，在“漯河政府法制网”、“漯河市城乡建设网”公布向社会各界征求意见。在征求意见的基础上，对《条例（草案）》初稿作了相应修改，并于6月15日经市政府常务会议审议通过。

三、对相关事项的说明

（一）立法依据。主要依据是：《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》、国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、国务院《城市道路管理条例》、《河南省<城市市容和环境卫生管理条例>实施办法》、《河南省市政设施管理办法》、建设部《城市建筑垃圾管理规定》等法律、法规和规章。同时，还借鉴参考了郑州、洛阳、开封、许昌以及浙江湖州、衢州、广西北海、玉林等地已实施的地方性法规。

（二）起草原则。一是坚持法制统一。严格遵循《立法法》确定的“不抵触原则”，做到不与法律、行政法规、省地方性法规的规定相抵触，在上位法规定的大的框架下进行细化、深化。二是坚持问题导向。坚持“问题引导立法、立法解决问题”的思路，以当前我市市容和环境卫生管理方面亟需解决的问题作为切入点，细致梳理、认真研究，做到精准立法、科学立法。三是坚持务实管用。按照“不求大而全求管用”的原则，在具体内容上，充分考虑执法能力、执法保障和执法条件等因素，突出法律规范的可操作性。

（三）主要内容。《条例（草案）》共六章64条。

1.第一章总则（第1-9条）。主要内容是明确了立法目的和适用范围；明确了市容和环境卫生管理工作的责任分工和经费保障；对社会组织和个人维护城市市容和环境卫生的活动以及强化宣传教育作出了引导性规范。

2.第二章市容和环境卫生责任区制度（第10-12条）。主要内容有三个方面：一是规定责任区制度，明确责任区概念、责任主体的确定原则以及责任区和责任主体的划分规则等。二是明确责任区责任主体的责任内容，主要是明确责任主体在保持市容整洁、保护环境卫生清洁、保持市容和环卫设施整洁完好，以及降雪结冰情况下的清除责任等。三是监督检查，明确市容和环境卫生行政主管部门的监督、检查及考核职责。

3.第三章市容管理（第13-29条）。规定市容环卫主管部门会同有关部门制定我市城市容貌标准，并就城市管理的重点领域制定了行为规范：一是城市道路和公共场所行为规范，包括城市道路和公共场所的维护、利用、施工管理、停车场的设置和管理等；二是临街建筑物、构筑物容貌管理，包括建筑物、构筑物外部结构及风格管理，明确临街建筑物内禁止行为；三是户外广告及门匾标牌管理和使用规范。

4.第四章环境卫生管理（第30-41条）。一是明确了环卫设施的建设及使用管理；二是明确禁止五大类影响公共环境卫生的行为；三是规范了生活垃圾、建筑垃圾及其他垃圾的管理、处置和运输等。

5.第五章法律责任（第42-63条）。主要规定市容管理和环境卫生管理禁止行为涉及处罚的罚则。规定了若干项行政处罚，处罚的种类主要是罚款，符合《行政处罚法》和《立法法》规定的设定权限。在处罚数额上，根据我市实际，借鉴外地经验，在国务院法规和省政府规章的基础上，扩大了适用范围，提高了罚款额度下限。另外，在第51条、第53条设定了两项行政强制措施。

6.第六章附则（第64条），对条例的施行时间予以明确。

四、需要重点说明的问题

（一）关于立法理念。

市容和环境卫生管理与市民的工作、生活关联度高，既关系城市容貌和形象，也关系人民群众良好生活习惯、文明状态的养成，因此，在《条例（草案）》立法中，我们坚持通篇贯彻社会主义核心价值观精神，不仅注重解决问题，更注重价值引领，培养市民的法治意识、文明习惯和社会公德。在条款中设定了引导市民文明向上的引导性条款，努力做到在立法中体现道德理念的要求，通过规范人的行为，推动社会主义核心价值观更加深入人心。

（二）关于责任区制度。

责任区制度是我市创卫、创文工作中的成功做法，对明确职责、落实责任、推动创建发挥了重要作用。在立法中，我们总结了创卫、创文工作的这一成功做法，将责任区制度上升为地方性法规的规范，体现了我市的地方特色。责任区制度以建筑物、构筑物及其他设施场所的所有权和管理权为标准，明确所有人或管理人的责任主体地位，区分不同情况划定责任主体，并明确责任主体应当承担的责任，进一步推动形成政府和社会分工负责、“人民城市人民管”的良好局面。

（三）关于行为规范和法律责任的设定。

法律的一项重要作用就是规范和引导。在设定禁止行为和确定法律责任条款时，我们坚持正面引导与负面禁止相结合，坚持以民为本，围绕便民利民，对人民群众参与市容和环境卫生管理活动的行为进行规范，尽量减少限制，更多的是一种引导，从而打造人人参与、人人享有的城市环境。

在法律责任的设定上，坚持教育和处罚相结合原则，法律责任对应禁止行为，有违反就有处罚，并强调责令改正的使用，对情节轻微的以教育为主，情节严重的从重处罚，真正起到警示和震慑作用。同时，处罚幅度依据国务院条例和省实施办法的规定，结合漯河实际作了具体化，压缩了执法的自由裁量空间，减少执法的随意性。