关于市城乡一体化示范区和

经济技术开发区建设发展情况的调研报告

市人大常委会调研组

为全面了解市城乡一体化示范区（以下简称示范区）和经济技术开发区（以下简称开发区）建设发展情况，10月中旬，市人大常委会组织由部分常委会委员、人大代表、机关人员组成的专题调研组，就示范区和开发区（以下合称两区）近年来的建设发展情况进行了集中调研。调研组先后实地调研了圆福仓储冷链物流、沙颍河复航开发漯河港、牡丹江路、牡丹江路沙河大桥等多个实体企业和建设项目，听取了示范区和开发区的总体汇报、市政府支持两区建设发展情况的汇报，与发改、工信、财政、商务等市直部门进行了深入座谈，基本掌握了两区的发展现状和存在的主要问题。现将有关情况报告如下：

一、两区近年来的建设发展情况

（一）示范区

2015年1月实行属地管理（下辖黑龙潭、姬石两镇）以来，示范区着力突出临港产业园的带动作用，以区域高端服务区、文化教育科技产业园区和都市生态农业示范园区建设为抓手，强力推动招商引资和项目建设，发展步伐不断加快，开发建设“有声有色”，成效初步显现。一是全面完成规划编制。编制完成了区域高端服务区控规和城市设计、临港产业园、都市生态农业示范园区专项规划及黑龙潭镇总规、控规。二是招商引资成效显著。仅今年上半年签约超亿元项目10个，超10亿元项目4个，超30亿元项目1个，新引进国内500强企业投资项目2个。三是项目建设推进顺利。去年以来，先后开工建设了三批13个重点项目，总投资47.9亿元。实行“一个项目、一套班子、一个台账、一抓到底”的“四个一”工作机制，传化集团投资的公路港物流、武汉铁路局投资的临港铁路物流等一批重点项目加快推进。四是要素制约破解卓有成效。积极探索PPP融资、金融租赁、基金申报等新型融资模式和渠道，实现融资21亿元。其中，总投资166亿元的14个PPP项目正在积极推介招商，PPP模式建设的沙河沿岸综合整治项目已实现融资10.8亿元。多措并举协调土地问题，获省政府批复土地1240亩，征迁土地2506亩，整治土地796亩，为示范区进一步发展拓展了空间。总体来看，示范区在一张白纸上绘蓝图，攻坚克难，奋力拼搏，各项工作推进有力有序、风生水起，照此发展，必将成为全市经济发展的又一亮点，成为全省示范区发展的表率。

（二）开发区

去年以来，开发区按照“聚焦主业、全面提升、专题突破、协调发展”的新思路，紧紧围绕招商引资和城市建设，进一步强化产业规划，提速招大引强和项目建设，完善基础配套设施，创新工作理念，实施重点突破，在经济下行压力较大的情况下，经济发展和城市建设稳健推进，取得了一定成效。一是主要经济指标保持连续增长。今年1—9月，开发区辖区预计实现生产总值96.5亿元，同比增长9.5%；规模以上工业增加值增长10.5%；主营业务收入668亿元，增长21%；完成固定资产投资107亿元，增长21%，其中工业投资占75%；完成公共预算收入4.1亿元，同比增长57.5%。二是招商引资和项目建设取得较大突破。先后引进投资5亿元以上项目6个、投资亿元以上项目32个，成功引进了大旺休闲食品、统一二期、中钢研人造蓝宝石等一批优质项目。今年上半年，新开工亿元以上项目17个，总投资36.5亿元；新签约亿元以上项目29个，总投资119亿元，其中投资30亿元以上项目1个，投资10亿元以上项目3个。三是主导产业聚集优势进一步增强。发挥食品、现代服务业、液压胶管、非金属材料四大产业优势，初步形成了以食品产业为主导，高新技术产业、商贸物流业相互支撑、互动发展的产业格局。四是城区面貌进一步改观。围绕“南工北商”定位，共计投入基础设施建设资金24亿元，开工新建项目27个。3条道路建成通车，6条道路绿化提升，西坡李村城中村改造11万平米安置房竣工，中山路立交桥、开发区中学等重点项目基本完工。总体来看，开发区延续了良好的发展势头，对全市经济的引领带动作用进一步增强，对我市招大引强、改革创新的窗口示范作用进一步显现。

二、两区目前存在的主要问题

当前，经济发展进入新常态，面临着速度换挡、结构调整、动力转换的关键节点。两区如何认清大势、正视困难，把握适应新常态，加强供给侧结构性改革，实现创新、协调、绿色、开放、共享发展，需要认真审视、科学研判。我们认为，当前影响和制约两区发展的主要问题有以下几个方面：

（一）功能定位不够准确，政策支持不够有力。从先进城市对开发区和示范区的定位来看，都是把两区作为当地经济发展的领军者、产城融合的示范区、改革创新的先导区，举全市之力支持其快速跨越发展。但从我市的情况看，全市上下还没有真正把两区发展放在事关全局的战略地位来对待，没有真正摆在重中之重的议事日程合力攻坚，没有真正把开发区作为全市工业经济发展的核心区和市级财政增长的主要动力区来培育，没有把示范区作为城乡一体、产城融合、统筹发展的复合型功能性区域来看待，存在着重视不够、聚力不够、集中全市主要力量和有效资源推动两区发展的力度不足等问题。市直单位建设两区、支持两区、招商引资落户两区的积极性没有真正调动起来，缺少压力和动力。在一些工作安排部署上，特别是考核指标的设计上，把两区等同于县区，一定程度上分散了两区的发展精力，使两区不能倾注全力聚焦主业。

（二）体制机制不尽完善，创新改革举措不多。一是干部选拔任用机制方面。在发达城市开发区已证明行之有效的竞争上岗、聘任聘用、能上能下的干部选拔任用机制推行不力，与其他县区一样实行定编定岗，县级干部归市里管理，一些科级干部职务上升空间受到约束，人员流动慢，工作积极性相对不高。二是收入分配制度方面。灵活高效的收入分配制度尚未建立，干部职工的工资和奖金仍按国家规定进行发放，某种程度上仍是“干多干少一个样”。收入分配制度体现不出工作绩效，发挥不出“奖优罚差”效应，激励约束作用没有有效发挥出来。三是管理体制方面。两区虽然拥有一些市级经济管理权限，但在实际运行中必须通过各派驻机构进行协调，由于各派驻机构较为独立，协调过程相对复杂，导致两区在创新创优发展、提高行政效率等方面仍受到限制。

（三）要素制约依然突出，发展空间受限。一是人才制约。受地域和分配制度限制，高层次管理人才和专业技术人才引不来、留不住的现象依然突出，人才匮乏是制约两区快速发展的一个主要因素。二是资金制约。围绕解决发展的资金问题，两区在融资方面做了大量工作，如运用PPP模式融资、发行债券、争取棚户区改造资金等，但由于基础设施欠账较多，财政保障能力有限，加上征地拆迁、道路桥梁建设等所需资金量较大，影响了两区对发展的投入。三是土地制约。由于近几年入驻项目累积较多，开发区所辖区域小，发展空间有限，后备建设用地不多，耕地占补平衡和建设用地指标较少，导致开发区目前用地紧张的问题十分突出，影响了一些大项目好项目的进驻。

（四）重大项目不多，发展后劲不足。近几年开发区取得了一定发展，但与发达地市开发区相比，与国家级开发区的标准相比，发展速度还不够快、步伐还不够大。从项目建设来看，主要表现为“三多三少三慢”，即：新增项目中，小项目多，产业层次高、带动性强的重大项目偏少；内资项目多，外资项目少；一般性项目多，高科技、高附加值的项目少；项目引进后，资金到位慢、开工建设慢、竣工投产慢。从产业角度来看，产业结构不尽合理，主导产业仅食品一枝独秀，新兴产业、高附加值产业规模不大，新材料、电子信息等产业虽初具雏形，但其发展水平和规模较低，产业链条不完整；高新技术产业化程度较低，大多数高新技术企业规模较小，对全区工业经济的带动能力不强；生产性服务业发展滞后，潜力大、后劲足的龙头项目少，与工业经济发展不配套。从企业规模来看，除双汇之外，缺乏大型骨干企业群体，科学合理的企业梯次结构尚未培育形成，对全市经济发展的支撑带动作用不强。

（五）基础设施建设标准不高，配套功能不完善。总体来看，开发区缺乏大手笔、前瞻性、高品位的总体规划，基础设施建设标准较低，城市功能不尽完善，没有达到国家级开发区应有的形象。产业园区建设总体水平不高，产城融合不够，缺乏功能配套齐全、生产生活环境优美舒适的产业园区。示范区目前仍处于起步阶段，基础建设落后、配套功能不全、形象不靓、品位不高，以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系尚未建立。

三、推动两区加快发展的建议

根据调研掌握的情况，结合市七次党代会精神和六项重大攻坚任务的要求，建议如下：

（一）全力支持两区建设发展。一要高度重视，准确把握两区定位。今年1—9月，全市一般公共预算收入完成57.8亿元，增长12.8%。其中县区级完成30.2亿元、增长29.8%；市级（含示范区、开发区、西城区）完成27.6亿元、下降1.3%；市本级（不含示范区、开发区、西城区）仅完成23亿元、下降8.6%。市本级财政收入增速明显低于县区。同时，从1—9月份全市规模以上工业增加值完成情况看，全市增速为9.5%，而开发区增速为10.5%。可以看出，开发区的工业发展对全市工业经济的支撑作用发挥不明显。因此，下功夫抓好市本级财源建设、壮大市本级财政实力，应该成为市委、市政府的当务之急。建议市委、市政府真正将两区作为六项重大攻坚任务的主战场，作为加快推进“一区两城一中心”建设的重要载体，切实摆上头等位置，抓紧集中攻坚。对开发区，要本着瞄准主业、突出主攻方向的原则，重点引导其大力发展工业，招大引强，培育特色主导产业，充分发挥其壮大市级财源、引领全市经济发展的方向性、核心性、示范性作用。对示范区，要本着差异化发展的原则，突出特色，重点发展以临港产业园为引领的现代服务业和都市生态农业，致力把示范区打造成为拉动市级经济发展的重要引擎。二要形成合力，全力支持两区发展。建议市委、市政府尽快出台并完善支持两区发展的指导性意见和配套政策措施，以两区经济的又好又快发展来引领、支撑和推动市级经济的科学发展、跨越发展。建议成立两区建设发展协调领导小组，由市委或市政府主要领导任组长，市发改、规划、城建、财政、国土、商务、工信、环保、人社、交通、水利、科技、安监、编办、金融、发投、经投、城投、电力等相关单位主要负责人为成员，负责协调解决两区建设发展中存在的矛盾和问题。要建立联席会议制度和现场办公制度，定期召开联席会和现场办公会，听取两区工作情况汇报，研究部署安排工作，及时解决发展中的重要问题。对重大项目，实行以上率下的市级领导分包机制，推广示范区的“四个一”（一个项目、一套班子、一个台账、一抓到底）工作办法，成立重点项目攻坚合力团，明确专人负责，一个项目一个项目抓落实，倒逼项目落地。要建立对市直相关单位服务两区发展的考核评价机制，促使市直单位牢固树立“支持两区发展，就是支持漯河发展”的理念，形成支持、服务两区建设发展的强大合力。要真正实行“飞地经济”，整合有效资源，让更多的大项目、好项目加速向两区集聚，形成产业规模效应。

（二）创新两区管理体制机制。建议市政府树立“敢为人先、先行先试”的改革创新理念，学习借鉴上海自由贸易试验区和深圳前海深港现代服务业合作区的经验做法，根据经济转型规律和宏观政策变化，结合我市实际，不断研究探索适合两区发展的新路径、新模式、新机制。一要创新行政管理体制。进一步简政放权，建立负面清单管理模式，推进政府管理由注重事先审批转为注重事中、事后监管。建议出台《漯河市示范区和开发区管理条例》，真正赋予两区更多的市级经济管理和行政审批权限，在土地管理、规划权审批、配套资金奖励、事权划分等方面给予两区更多的自主权。市直各职能部门要将本部门涉及两区建设的行政审批事项和监管职能委托两区行使。两区在履行职责过程中所涉及到的行政管理权、执法权及证照办理权，除法律法规和政策有明确规定外，原则上市级可以审批完成的事项，委托两区独立完成。市直部门在两区设有分支机构的，应在法律许可范围内将本部门行政审批权限委托分支机构行使。二要创新收入分配和机构人事管理体制。要本着“放开、放活，管住、管好”的原则，允许两区大胆探索适合自身快速发展需要的工作机制、机构编制、用人方式和收入分配制度，充分调动两区干部职工干事创业的内生动力。比如：在用人方式方面，可建立“火线选将”机制，把对招商引资和项目建设贡献情况作为选拔任用干部的主要标准，不拘一格选用人才，真正体现“能者上、庸者让”。在收入分配制度方面，要体现灵活高效的原则，可探索实行绩效年薪制，根据年度绩效考核情况来计发工资，充分发挥收入分配制度的激励约束作用。在机构设置方面，要逐步弱化两区的社会事业职能，稳妥解决两区办社会事业问题，让两区有着与其他县区明显不同的职责，管理权限上不求过多，部门设置上不求过全。三要创新目标考核机制。要根据两区功能定位，制定差异化的目标考核办法，让两区有所为、有所不为。比如对开发区主要考核工业发展、招商引资、项目建设、产业培育情况，对示范区主要考核现代服务业、都市生态农业、城乡统筹融合发展情况，真正让两区突出发展第一要务，集中精力、一心一意谋发展。

（三）着力解决制约两区发展的突出问题。一是人才方面。加强人才的培养和引进，深化产教融合、校企合作，加大培养技术、技能型人才力度。大力引进高端管理型和技术型人才，对引进人才实行特殊待遇，营造良好的创新、创业生态环境，确保人才引得来、留得住。二是资金方面。要本着“放水养鱼”的原则，继续对两区实行特殊的财税优惠政策，并相互参照执行，为两区建设发展提供财力保障。全市重点项目奖励资金、服务业引导资金、工业结构调整资金等都要适当向两区倾斜。加大对两区PPP模式、债券发行等融资工作的支持力度，建立风险补偿机制。建议设立重大项目引进基金，对两区投资5亿元以上重大投资项目予以重点扶持，以解决前期资金紧张难题，支持重大项目快速入驻和推进。三是土地方面。对省下达用地指标要尽量向两区倾斜，市发投、城投公司可以一次性征用一定数量的土地用于两区发展，征地资金从两区财政收入中逐年偿还。统筹全市耕地占补平衡，每年在全市范围内协调一定数量的土地占补平衡指标，专项用于支持重大项目入驻。四是发展空间方面。建议市委、市政府尽快提请省政府，将相邻的西平县部分乡镇划归漯河管辖，进一步拓展开发区发展空间，拉大城市框架，促进两地互利双赢。

（四）大力提升两区基础及配套设施建设。要着眼长远、开拓思路，高标准、高起点编制并完善两区城乡发展总体规划，同时严格规划执行，坚持一次规划、分步实施、科学建设，杜绝开发建设的盲目性、随意性，杜绝只顾眼前利益、不顾长远发展。要大手笔推进基础设施建设，高标准配套建设各种公共服务设施，夯实发展平台，促进资源要素集聚，推动城乡一体化发展、产城融合发展，使两区的品位更高、功能更全、后发效应更长。针对两区目前城市基础设施建设资金缺口较大的现状，建议将两区主要道路、桥梁、公共服务设施等重大基础设施项目列入全市城市建设投资计划，帮助两区开展项目融资，推动两区加快向开放型、多功能、现代化的新城区发展。

（五）两区要进一步解放思想、高树目标，争当全省的示范和表率。示范区和开发区要在保持目前良好发展态势的基础上，按照市七次党代会精神的要求，进一步解放思想、创新思路，积极探索、主动作为，立足实际、认清差距，高树标杆、加快发展，努力在“十三五”时期使经济总量和发展速度实现大幅度提升，真正发挥改革试验田和开放排头兵的作用，在经济结构调整、产业培育、企业发展、产城融合、体制机制创新等方面为全市乃至全省做出示范和表率。示范区要着眼打好产业基础，瞄准建设豫中南地区性现代物流中心，以多式联运的内陆港建设为抓手，推动物流产业集中布局、集聚发展，尽快形成特色物流产业集群。开发区要坚定不移地抓好工业经济，在进一步做大做强食品产业的基础上，加快培育高新技术产业和现代服务业。两区都要坚持不懈地实施招大商、大招商行动，主动与国家“一带一路”战略、河南省自贸区、郑州航空港经济综合实验区对接、靠拢；同时注重在提高招商质量上狠下功夫，坚持高精尖，不搞多而全，着重招引知名企业、重大项目；要加快产业结构优化升级，着力培育战略性新兴产业，打造一批链条完整、特色鲜明、竞争力强、对经济社会发展有重要引领作用的优势产业集群；要加强生态保护，促进土地集约节约利用，优化产业功能分区，建设宜业宜居产业园区；要注重城乡一体、产城融合发展，全面提升承载能力，打造城市发展新亮点。