——2012年6月28日在漯河市第六届人民代表大会常务委员会第3次会议上

市人大常委会视察组

市人大常委会：

 根据市人大常委会工作要点、《关于视察我市土地招拍挂情况的通知》（漯人常办〔2012〕14号）和常委会领导要求，6月中上旬，市人大城建工委召集部分市人大常委会驻会委员和市人大代表，组成视察组，在市人大常委会副主任张军佑的带领下，对我市国有土地使用权招拍挂出让情况进行了视察调研。视察调研本着既事实求是地总结成绩，又全面地发现问题、分析矛盾、查找症结、提出建议的原则，下基层、摸实情、查问题、询良策，力求查细查深查实问题，形成较高质量的视察报告。视察分调研和集中视察两个阶段。在前期调研中，先后与10余家用地企业进行了深入座谈，并赴经济开发区、源汇区、城投公司等单位，进行面对面座谈、搜集有关情况。在集中视察中，视察组赴市国土局听取了关于我市国有土地使用权招拍挂出让情况的汇报，并同部门同志就有关问题深入交换了意见。现将视察中了解和掌握的我市土地招拍挂情况报告如下：

一、主要成绩

为切实管好用好有限土地资源，近年来，市政府及国土资源部门以科学发展观为统领，围绕服务经济发展这个中心，坚持保护与保障并重，管理与服务并举，全面加强土地招拍挂等相关工作，实现了全市基本农田面积稳定及经济社会发展用地需求两大保障，为促进全市经济社会持续、快速、健康发展和粮食产量“八连增”作出了重要贡献。

（一）主动适应形势发展变化，千方百计增强用地保障能力。近年来，面对国家土地政策不断收紧和土地实际需求日益增加的新形势,市政府及国土资源部门能够增强自觉保障意识,着眼保障的长远性和超前性，向外切实加强与上级有关部门协调联系，积极争取省预留的用地计划指标，向内开展大规模土地整治、盘活利用存量土地，并结合沙澧河开发和新区拓展，积极做好土地收储工作，千方百计保障城镇化建设、产业集聚区建设和重大项目建设用地，为全市经济社会长远发展开辟了空间。两年多来，在全市年度用地计划缺口2/3的严峻形势下，共报批土地近2万亩，处置批而未供土地1万余亩，区位调整用地近2000亩，通过农地增减挂钩解决建设用地4200亩，确保了双汇、银鸽、华电、医专、金大地等120多个省市重点项目及时落地。

（二）坚持土地招拍挂基本制度，优化规范土地资源的市场配置。土地招拍挂是目前我国经营性用地出让的指定方式，对规范土地市场、提高政府对土地管理水平、促进房地产市场有序发展具有重要意义。土地招拍挂制度实施以来，全市严格执行《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和国土资源部及河南省出台的相关法律规章，经营性用地和工业用地的使用权出让全部进入了招拍挂程序。2009年至今，市本级共挂牌出让土地160宗，成交额近37亿元，比起始价高出3.7亿多元。不仅为全市发展建设积累和提供了宝贵的资金，而且在抑制行政权力干预土地配置，从源头上防治土地出让腐败等方面发挥了重要作用。

（三）注重制度和能效建设，有效提升土地管理服务能力。为依法管好用好土地，建立落实了土地出让联席会议、信息通报、耕地保护责任、案件移送等制度，加强了土地收购、储备、出让、开发各环节的流程控制，实现了合法用地升上去、违法用地降下来的预期目标。全市违法用地宗数与面积持续下降，2010年比2009年分别下降41%和49%，2011年比2010年分别下降67.8%和84.4%；为加强土地出让管理，明晰规范了用地申请、集体研究出让方案、公告挂牌、缴纳出让金、办理登记手续等土地招拍挂程序，并通过加强职能部门与纪检监察等部门的联动，严格地价、合同等方面的管理，规范了国有建设用地的使用权交易，维护了土地市场的严肃性；为不断提升服务水平，市政府和国土资源部门通过加强队伍建设、实施依法行政、创新服务方式、下放部分权限、推行信息公开等措施，着力打造了土地招拍挂网上交易、信息发布、一站式收费等优质服务平台，工作透明度、办事效率、服务质量得到有效提升。国土部门连续两年被市委、市政府评为全市驻漯单位实绩考核第一名，并在今年初受到政府通令嘉奖。

二、存在问题

土地是生存的空间、发展的依托，是经济社会建设的基础和先行要素。土地招拍挂不仅是土地管理工作中不可或缺的重要一环，也因为它的复杂性、综合性，成为影响土地整体工作质量的关键环节。它的复杂性在于，土地招拍挂不仅法定性、政策性强，与国家宏观调控紧密相关，同时也事关局部与整体、政府与企业等多方面的利益关系；它的综合性在于，土地招拍挂虽由国土部门一家组织实施，但在前中后期各个阶段，却需要发改、规划、环保、房管、财政等部门的配合联动，才能成功完成土地从收储到出让再到开工建设的一系列程序。本次视察中，我们力求通过了解方方面面的情况，全面地分析土地招拍挂工作中存在的一些问题。

（一）供需双方对商住用地的价格预期差距拉大，近期土地流拍率较高。近年来，市场形势变化较大，土地由前期炙手可热、供不应求、价格飞涨，到近期成为烫手山芋、需求低迷、有价少市，用地单位等待观望情绪比较明显。从2009年至今，我市工业用地价格基本稳定在18万元／亩左右，但商住用地价格上涨较快。几年时间内，商住用地平均涨幅达200%到300%。去年下半年以来，随着国家房地产调控信号的持续发出，货币政策的日益收紧，用地单位对价格日益敏感，不少土地少人问津或无人摘牌。好的方面是有效地扼制了土地倒买倒卖，不好的方面是土地交易不活跃，交易宗数和面积明显萎缩，政府土地收益下降，造成政府市级国有土地储备资金链明显趋紧。

（二）土地分散储备及多头供地，造成政府经济调控能力弱化。国家出台的《土地储备管理办法》明确规定，各地市可以进行土地收购储备的机构是市本级土地储备中心。但目前，在我市开展土地储备工作的，除了市土地储备中心外，还有城投公司、各区及开发区。各区及开发区均独自进行其区域内土地的征收、收购及拆迁补偿，一些区、乡（镇）的各项拆迁补偿不尽规范，土地收储价格混乱，甚至出现同地不同价现象，全市难以形成统一收储、统一供应、统一补偿标准的规范化土地收储机制，影响了我市土地市场的健康稳定发展。

（三）部分土地批后未征未供，造成土地的低效利用。2006至2009四年间，我市共从省政府批回土地3.3万余亩，截止今年3月，仍有1.28万亩土地未能供应。从3月份以来，按照全省统一部署，我市通过开展批而未征和批而未供土地专项清理工作，目前批后征地率已由期初的75.77%上升为91.16%，批后供地率由61.45%上升为88.36%，初步扭转了被动局面。导致这方面问题有多重原因，包括对农补偿不到位、后续资金不足、用地单位选址变更等，规划滞后也是其中的主要原因。由于部分地区没有控制性详规覆盖，不少项目因缺少规划条件，不能满足供地合法要件需求。或是因城市规划调整，原土地批准用途发生变更，使土地无法及时供应。

（四）未供即用现象仍然存在，导致多种潜在隐患。视察中发现，一些地方出于招商引资等原因，在未经市政府供地、没有对农补偿情况下，先行立项、先行选址，定点确定土地使用者、土地用途、土地面积和地价以完成项目落地，截止今年初，全市未供即用土地达4000余亩。这种做法，看似提高了开发建设速度，但却导致了多种隐患：一是违法责任风险。按照法律规定，对未供即用现象，相关部门要在依法查处的基础上，尽快组织整改，对符合土地利用总体规划、符合产业政策的，抓紧补办手续；对不符合土地利用总体规划、不符合产业政策或因指标等问题不能补办手续的，要立即组织拆除。因项目已经落地，查处起来难度较大，相关部门、地方政府都处在被追究责任的边缘。二是国有资产流失风险。财政部关于印发《国有土地使用权出让收支管理办法》的通知中明确要求，任何地区、部门和单位都不得以各种名义减免土地出让收入。但在未供即用的实际操作中，地方与企业采取签订BT协议等办法，企业以约定价格将资金全部缴入当地财政，政府承诺将来土地招拍挂时，代缴土地出让金。有的还对企业通过招拍挂取得土地后缴纳的土地出让金进行一定比例的返还，甚至承诺全额返还，造成了土地收益这一国有资产实质上的流失。三是地方政府的违约风险。土地出让周期长、价格变动快，当上述土地经省政府批复和对农补偿完毕进入招拍挂后，地价可能早已攀升，远高于地方与开发商约定的水平，地方政府不仅没有足够资金缴纳土地出让金，导致企业无法办法土地出让合法手续，而且按照规定，出让金收益还需按一定比例计提教育、农业开发、保障房建设等基金，地方政府不可能也没有财力去全额返还。政府承诺的落空，开发企业很有意见。四是对农补偿不到位风险。由于土地未供即用中的对农补偿不到位或当时补偿标准较低，农民因此上访或阻工等现象时有发生，造成了一定的负面影响。

（五）审查把关规划要件不严，致使后期建设控制乏力。有关工作人员对提交市国有土地出让工作联席会的一些项目，准备工作欠扎实，缺乏深入细致，出具的建设用地条件、规划条件、设计方案等不够科学合理，不仅造成会议审批效率低下，同时也带来很多后续建设和管理上的问题。如，上会商住混合用地项目过多，且商住两种不同用地性质比例失调，商业占比过大，造成沿街门面房过滥建设，其后果是城市形象不佳、管理失控，与“时尚之都、魅力漯河”的城市发展定位产生较大冲突。

（六）土地招拍挂环节仍存一定问题，影响开发建设效率。土地供应信息的发布和披露还不太规范，用地单位对土地供应的年度计划、面积、具体地块位置、容积率、建筑密度、公建配套等内容，或了解不够，或没有充足时间从长计议；土地出让法定前置条件多、审核严，尽管相关部门在优化程序上做了许多努力，但仍存在通道不畅、手续繁琐等问题，压件、拖件现象还一定程度存在。因涉及规划、环评、立项等问题，用地单位在多个单位之间反复协调，付出大量的时间精力成本，从土地储备立项到签约合同再到开工建设，快的需要一年，慢的一年还要多。有群众反映，行政服务大厅形同虚设，实际上是受理中心，不承担审批任务。有些办事流程随意更改，资料没有统一格式，办事没有时间限制，工作人员事事需要汇报请示，企业“办事难、难办事”现象还一定程度存在。这其中，确实有法定程序设置的原因，但也有工作不到位的因素。有群众反映，一些已经通过联席会的项目，工作人员却以找不到卷宗等多种非正当理由进行搪塞，久拖不办相关手续，致使已经交纳出让金甚至靠贷款融资的开发企业，资金占压严重，造成较大经济损失。另外，土地出让金清算程序复杂，周期长，也造成了资金周转难题。

（七）少数违法违规行为，严重干扰市场正常秩序。我市作为全省开展网上招拍挂的首批城市之一，较好规范了土地出让秩序。但有用地单位反映，一些项目报名还未结束，少数参与竞价者已经通过地下渠道，掌握了有哪些企业报名等内幕消息，为围标、串标和欺诈行为滋生提供了土壤。

三、几点建议

为切实解决土地招拍挂中存在的问题，进一步提高我市土地管理利用水平，提出以下建议：

（一）强化土地资源宏观调控，提高用地保障能力。结合漯河实际，做好土地供应预研预判工作。积极以经济杠杆和政策杠杆引导经济社会发展的需求方向，强化土地供应的保障力和可持续。妥善处理长期与短期、整体与局部之间的利益关系，切实加强储备用地收储工作，做到开发与储备并重，开发引导储备，储备保证开发。

（二）高效利用土地资源，提升土地使用综合效益。加强控规编制，进一步增强规划管理和服务能力，为依法依规批地供地打下坚实基础。深入开展批而未征和批而未供土地专项清理工作，消化利用好闲置和存量土地。建立职能部门节约集约用地监管共同责任机制，切实加强土地批后监管，有效发挥每一片土地的使用效益。

（三）抓好制度建设，形成有效管用的长期机制。不断健全完善现有制度，形成一套科学、合理、公开透明的用地贮备收购、土地出让、批后监管体系。筑牢土地管理信息平台，优化办事程序，畅通办事渠道，坚持阳光作业，以更加积极主动的服务态度，为用地单位提供高效率、公平化的快捷服务。

（四）坚持依法审批和高效服务有机结合，积极探索土地出让管理的新模式。建议由市政府分管领导牵头，集中相关部门联合审批，切实提高审批效率，解决好未供即用问题;开通重大项目土地审批绿色通道，积极主动为企业发展创造条件; 研究实行“用地预申请”制度，提高企业开发能力、资信、商业信誉与规划设计水平在竞拍中的权重加分，以切实提高竞拍成功率。

（五）加强干部队伍建设，营造务实高效的政务环境。进一步加强执法队伍建设，打造一支思想过硬、业务精通、作风扎实、文明守纪的队伍，是做好各项工作的重要的、具有决定性的因素。要以落实执法责任制为手段，防止违法违规现象的发生，以落实党风廉政建设责任制为保障，大兴勤政廉政之风。在鼓励和支持执法人员严肃执法、按章办事的同时，提倡亲情管理、便民服务，为推动全市各项建设及经济发展提供强有力的保障。